La conférence E-Parlement 2012 (World E-Parliament Conference 2012, ou WeP2012) s’est tenue les 13, 14 et 15 septembre 2012 à Rome, en Italie. A l’initiative du Centre Mondial pour les NTIC au Parlement (Global Centre for ICT in Parliament, lui-même créé en 2005 par l’Organisation des Nations Unies et l’Union Inter-Parlementaire), la conférence a réuni des dizaines d’intervenants venus du monde entier. Parlementaires, hauts fonctionnaires experts de la question des NTIC dans l’action publique et dirigeants d’organisations internationales ont donc pu échanger sur tous les thèmes relatifs à l’e-parlement.

Si le sujet est vaste, les discussions se sont principalement centrées sur les points suivants :

•  l’impact des nouvelles technologies sur l’ouverture et la transparence des institutions parlementaires ;
• la gestion des ressources (informationnelles, notamment) des parlements et la sécurisation des informations sensibles ;
• l’efficacité de ces institutions ;
• l’évolution des médias et des outils numériques ;
• l’ouverture des données publiques.

 

Un rapport encourageant, mais peu médiatisé

 

Quelques jours plus tôt, le Centre Mondial pour les NTIC au Parlement avait publié son rapport 2012. Parmi les enseignements de ce rapport, réalisé auprès de 156 parlements et 28 613 élus, il apparaît que l’intégration entre les nouvelles technologies et le monde parlementaire (institutions et pratiques) s’accélère. Ainsi, les responsables politiques sont de plus en plus nombreux à fixer aux organisations qu’ils dirigent des objectifs en termes de NTIC ; l’adoption des appareils et applications mobiles est plus rapide qu’anticipé ; la gestion des systèmes d’information des institutions parlementaires évolue de manière positive ; les parlementaires du monde entier montrent, dans l’ensemble, leur volonté de collaborer et de s’ouvrir aux technologies nouvelles.

En particulier, il faut souligner que les institutions parlementaires publient un nombre croissant d’informations et de documents sur leurs sites Internet, que leur capacité à rendre cette information disponible s’améliore et que leurs cycles de communication raccourcis rendent ces structures plus en phase avec leur environnement médiatique. Sur les 12 critères que s’est fixé le Centre Mondial pour les NTIC au Parlement pour 2020, 8 sont déjà atteints en 2012—de plus, les progrès, sur ce dossier, des pays en développement permettent aux « pays pauvres » de rattraper les « pays riches » de manière assez rapide, ce qui est bien sûr une bonne nouvelle.

Un bilan encourageant, donc, même si l’on déplore que certains parlementaires n’aient qu’un accès rare à des ordinateurs personnels ou que les bibliothèques parlementaires ne soient pas toujours équipées de manière satisfaisante. Il reste donc encore des obstacles à surmonter, notamment en termes de ressources financières et humaines.

Pour progresser, le rapport incite les institutions parlementaires à :

• trouver les compétences humaines nécessaires pour mieux comprendre et adopter les NTIC ;
• développer une approche à la fois stratégique et opérationnelle de la question des NTIC ;
• se saisir de l’opportunité créée par les innovations récentes, comme les technologies mobiles ;
• partager leurs expériences et leurs solutions ;
• moderniser leur fonctionnement en profondeur en privilégiant la transparence, l’accountability et l’accessibilité.

La France n’est mentionnée que deux fois dans ce document de plusieurs centaines pages : pour évoquer la participation des deux chambres parlementaires française à l’étude qui a permis la publication du rapport et pour souligner le rôle de l’association Regards Citoyens dans la publication de la Déclaration sur l’ouverture parlementaire (voir ci-dessous).

Quelques jours après la rencontre, la conférence comme la publication du rapport n’avaient bénéficié que d’un écho très limité dans les médias (online et offline) français et internationaux.

 

"L'information parlementaire appartient au public"

 

Il est à noter que, lors de la conférence, n’était accordée aux représentants de la société civile, et notamment aux PMOs (Parliamentary Monitoring Organizations, ou organisations de contrôle des parlements), qu’une fenêtre de visibilité marginale, lors de la dernière journée. Le 15 septembre, journée internationale de la démocratie depuis 2008 (une initiative de l’Organisation des Nations Unies), ces structures étaient conviées aux débats et ont pu présenter la Déclaration sur l’ouverture parlementaire (Declaration on Parliamentary Openness), préparée depuis quelques mois. Parmi ces acteurs, l’on recense la Sunlight Foundation et le National Democratic Institute américains tout comme l’association française Regards Citoyens. En tout, plus d’une cinquantaine d’associations ont participé à l’élaboration de la déclaration.

Ce texte comporte de nombreux défauts, dont la qualité de la traduction n'est pas le dernier, mais a le mérite de poser les bases d'un nouveau rapport de force entre les PMOs et les parlements. Passé les considérants, la déclaration stipule d'emblée : "L'information parlementaire appartient au public" (art. 1). Ce principe est le fondement qui sous-tend tout le reste. Car dès lors qu'il est admis, en découlent l'obligation pour les producteurs de l'information parlementaire d'en garantir l'accès à tous les citoyens, par tous les moyens possibles, c'est à dire aujourd'hui avant tout via les NTIC. 

Détrompez-vous s'il vous semble que ce principe enfonce une porte ouverte. La porte est encore fermée dans de nombreux pays et n'est souvent qu'entre-ouverte dans nos démocraties parlementaires multi-séculaires. Qu'il en soit ainsi de jure ou de facto, dans les mentalités des parlementaires eux-mêmes, dans celle des fonctionnaires des assemblées dont la culture et l'héritage alimentent souvent les réticences, les Parlements occidentaux ont en tout état de cause encore un bout de chemin à faire pour atteindre le niveau de transparence que des sociétés ouvertes et numérisées sont en droit d'attendre d'eux.

Naturellement, dans un Etat de droit, les citoyens doivent être en mesure d'exiger l'accès aux informations parlementaires et de recourir le cas échéant à la justice pour faire respecter ce droit. Ainsi la déclaration précise un peu plus loin que  "Le Parlement doit adopter des législations assurant aux citoyens l'accès effectif à un recours juridique ou judiciaire lorsque l'accès à des informations gouvernementales ou parlementaires est sujet à litige" (art. 9). Plus intéressant car plus concret, la déclaration précise à l'article 10 que "L'information parlementaire mise à disposition du public doit être aussi complète que possible et doit refléter l'intégralité de l'action parlementaire, sous réserve d'exceptions étroitement et précisément définies". 

Qu'entendent précisément les rédacteurs par "information parlementaire" ? Quels documents sont concernés ? La réponse se situe dans le chapitre 2 de cette déclaration :

•   art. 14 : les informations relatives au rôle et aux fonctions du Parlement

•   art. 15 : les informations relatives à l'identité et l'activité des membres du Parlement

•   art. 16 : les informations relatives au personnel et à l'administration du Parlement

•   art. 17 : la documentation relative à l'ordre du jour parlementaire

•   art. 18 et 19 : les informations relatives aux travaux préparatoires et à tous les travaux des commissions

•   art. 20 : les registres des votes individuels

•   art. 21 : les comptes-rendus des procédures plénières

•   art. 22 : les rapports créés par ou fournis au Parlement

•   art. 23 : les informations relatives au budget et aux dépenses du Parlement

•   art. 24 : les informations relatives aux dépenses des parlementaires et leurs déclarations d'intérêts et de patrimoines

•   art. 25 : les informations relatives à l'éthique des parlementaires et notamment les interactions avec les lobbys

•   art. 26 : l'ensemble de ces informations doit être accessible pour les sessions antérieures grâce au numérique

 

Cette liste détaillée donne à voir l'étendue du travail qui reste à accomplir y compris en France, notamment pour les informations relatives aux relations des parlementaires avec les groupes de pression : sur ce point plus que sur tout autre, nombre de parlements occidentaux sont très loin du compte.

Par essence imbriqué aux revendications du mouvement open data, la déclaration insiste à plusieurs reprises sur le droit des citoyens à pouvoir réutiliser librement toutes ces données, ce qui signifie qu'elles doivent être gratuites, qu'aucune contrainte juridique ne doit peser sur leur utilisation et qu'elles doivent être fournies dans des formats facilement exploitables (par opposition à des formats propriétaires comme les pdf d'Adobe ou les .doc de Microsoft).

Plus surprenant mais néanmoins intéressant, le texte considère comme faisant partie des informations devant être rendues publiques par les parlements des "résumés en langage clair et simple, ainsi que des explications ou des rapports assurant la bonne compréhension par les citoyens" (art. 23). L'article 32, bien qu'utopique, va jusqu'à demander aux parlements de s'assurer "que le langage juridique ou technique ne constitue pas une barrière pour les citoyens cherchant à accéder à l'information parlementaire. Tout en reconnaissant la nécessité d'utiliser un formalisme précis dans la rédaction des lois, le Parlement a le devoir de développer des résumés en langage clair et simple et des outils similaires pour rendre l'information parlementaire disponible et compréhensible aux parlementaires et aux citoyens d'origines et d'expertises diverses".

Au delà de la portée juridique de cette déclaration, en l'état assez mince, ce qu'il faut retenir de ce texte et des débats qui l'ont précédé à la Conférence E-Parlement 2012 notamment, c'est la montée en puissance des association de contrôle de l'action parlementaire et l'institutionnalisation de leur dialogue avec la sphère politique. Tous les démocrates peuvent se réjouir du fait qu'aux différents niveaux de gouvernance, les organisations de la société civile se structurent, collaborent et fournissent un travail toujours plus efficace au service de l'intérêt général. Devenant plus visibles et parvenant même à s'inviter de temps à autres sur la scène médiatique, ils sont en mesure d'engager un rapport de force avec les sphères parlementaire et gouvernementale. 

Regards Citoyens Vs Alain Vidalies : cas d'étude de l'institutionnalisation du dialogue entre sphère politique et société civile

C'est ainsi qu'en France, Regards Citoyens est maintenant reçu par le Ministre des relations avec le Parlement. Tout à commencé à l'université d'été du Parti socialise à la Rochelle, où le Ministre Alain Vidalies a déclaré devant la presse quotidienne régionale : "les réseaux qui scrutent l'activité parlementaire ont des effets dangereux, voire pernicieux, sur le travail parlementaire, [et cela] dans des proportions qui sont considérables". L'association Regards Citoyens, en charge du site NosDéputés.fr directement visé par le ministre, n'a pas manqué de réagir vivement sur son blog. Et preuve du statut qu'a acquis le collectif depuis sa création —et preuve aussi, peut être, que l'alternance a pu faire évoluer les doctrines et les approches— les responsables de l'association ont été reçus par le ministre avec lequel ils ont pu échanger leurs points de vue les mesures à prendre pour améliorer l'évaluation du travail parlementaire. Au titre des divergences qui persistaient à l'issue de l'entretien, on peut retiendra :

 

•   Sur le problème de la hiérarchisation des données : le ministre reproche le manque de finesse et de complexité dans l'exposition des critères d'évaluation du travail parlementaire. Sur NosDéputés.fr, les différents types d'action parlementaire ont un poids équivalent, alors que le différentiel d'implication entre le rapport et l'amendement, par exemple, est évidemment monumental. Regards Citoyens oppose un devoir de neutralité et d'égalité de traitement entre tous les parlementaires : un parlementaire de la majorité a davantage accès à la responsabilité des enquêtes et des rapports. Si ces travaux étaient plus fortement pondérés, l'impression pourrait être donnée que l'opposition ne fait rien. "Choisir d'ignorer des indicateurs, sous pretexte qu'ils refléteraient un investissement moins important que d'autres, nous obligerait donc à favoriser un type de député par rapport à un autre" conclut Regards Citoyens.

 

•   Bien qu'Alain Vidalies le déplore, NosDéputés.fr n'intègrera pas dans ses critères d'évaluation la prise de parole en discussion générale : "les discussions générales ne reflètent que rarement les débats au fond du texte et la très faible présence des députés sur les bancs durant ces discours semble révélatrice du peu d'importance politique de ce type d'exercice" juge le collectif.

 

Il semblait néanmoins y avoir un terrain d'entente entre Regards Citoyens et le ministre pour améliorer la publication des votes et ainsi mieux identifier les votes personnels et des délégations de vote. C'est un point de départ qui n'augure pas de gigantesques avancées. Mais c'est un début et force est de constater que le dialogue s'installe.

Par ailleurs, d'autres causes comme la crise des finances publiques, qui n'a rien à voir avec les mouvements open data, induisent des changements qui vont dans la même direction : ainsi Sénat et Assemblée nationale ont tour à tour annoncé que leur budget serait désormais soumis au contrôle de la Cour des comptes. L'argument historique d'indépendance des chambres parlementaires et par conséquent leur autonomie budgétaire avait soustrait leurs budgets aux mécanismes de contrôles qui se sont petit à petit appliqués à l'ensemble de l'administration : si une telle révolution est possible, et si la société civile s'invite dans le débat, alors ne perdons pas espoir !